飞机上开手机可罚5万？“逆时代立法”为哪般 | 今日话题

第3616期

导语20年前开始施行的民航法早已落后于时代，而今终于盼来了全面修法。然而，在民航局公布的征求意见稿中，有一条遭遇了很多反对意见，便是——在航空器内禁止使用手机。这被视为“危及民用航空安全、秩序的非法干扰行为”“情节特别严重的，罚款金额可以增加到五万元以内。”实际上，美国等许多国家已经全程放开在飞机上使用“飞行模式”。很多人也早就期待中国也能如此。意见稿的相关表述，显然是很难有说服力的。

▲ 没有任何案例可以证明手机干扰到飞机，大规模地允许全程“飞行模式”是国际最新潮流

安全无小事，大家都害怕“万分之一的危险”。然而，现在找不到一起手机干扰飞机的案例。这是因为有大量的实验支持表明，包括手机在内的便携电子设备，由于发射功率太低，不足以影响现代航电系统。美国最早在1991年作出在飞机上禁止使用手机的决定，也主要是认为这会影响到基站，而非飞机飞行。实际上，也没有案例能证明手机能干扰基站，所以在飞机上打电话都是安全的。这是美国“个人电子产品在民航使用的政策委员会”撰写的权威报告所支持的结论。

即使步子一下迈不到打电话，手机还有个“飞行模式”，即让手机关闭了通信模块，不会主动向基站发送寻呼信号。2013年10月，美国联邦航空管理局（FAA）发出的许可：美国的航空公司可以允许旅客在整个飞行过程中安全使用处于“飞行模式”下的便携式电子设备(PEDs)。2013年11月底，欧洲航空安全局（EASA）也发出指南允许乘客在滑行、起飞和着陆阶段使用便携式电子设备。随后，加拿大、新加坡等多地的民航部门都发出了类似许可。在国外的许多航班上，全程允许飞行模式，并提供WIFI服务已经是常态。（本部分参考专题：《》）

允许全程开“飞行模式”，并提供WIFI才是潮流

▲ 倘若立法不仅不支持开放“飞行模式”，反而变本加厉地禁止，那么显然是对时代的倒退

事实上，在意见稿横空出世之前，一些人的期许是相反的——希望能够像美国等国家那样放开“飞行模式”，允许在飞机上使用手机。玩不玩是其次，对于不少人尤其商务人士来说，飞机上禁止使用手机实在是太过不便。而此前，按照治安管理处罚法，最高处罚款500元或者行政拘留5天。去年，在兰州飞乌鲁木齐的航班上，一名旅客多次不听劝，强行使用手机，下飞机后被拘留五天。如果最后的修法和意见稿一样，那么被罚个三五万，也并非难事。

令人哭笑不得的是，明明现有的权威研究可以证明在飞机上使用手机是安全的，可在意见稿中，却将其列入了和“劫持飞行中或者地面上的航空器；在航空器上或机场扣留人质；强行闯入航空器、机场或者航空设施场所，冲闯航空器驾驶舱，强行拦截航空器；非法将武器、危险装置或者材料带入航空器、机场或者空中交通管制单位”等行为一般的洪水猛兽。这不是倒退是什么呢？

▲ 民航部门所主导的草案此前并未征求过消费者代表的意见，全是行业意见，闭门造车下，倒退也不足为奇

平心而论，由于二十年间仅仅只有两次小小的修订，这次民航法的全面大修意见稿比起原来有很多的进步。然而，不难看出，整个意见稿多是行业视角、专业视角，却鲜见民生视角。比如，有好几篇评论提到对消费者权益保护得不够，对于飞机延误这个老生常谈的痛点，赔偿责任可能有空子可钻——

截图来自中华人民共和国民用航空法（修订征求意见稿），很多人认为把“必要”改为“可以合理要求的”有损消费者利益

寻找原因，查看征求意见稿的说明可以找到答案。草案形成的过程中，听取各方意见的顺序如下图——

显然，全部都是行业思维，并无硬币的另一面——消费者的视角。既然是行业视角，当然就自己为自己代言。从去年8月法制日报的一篇名为《规范机长权力避免滥用职权 》的报道中，对行业之所以赞成重罚用手机的行为逻辑，也许可以窥见一二。中国南方航空公司法律部副总经理马选玲建议“比照旅游法和公务员处置办法，增加处罚条款，加重罚款金额。立法授予航空公司行政执法权，机组人员应对旅客有约束权，授予空警使用攻击性警械的权力，以便更有效地处理突发事件。”而她列举的种类广、数量多的不安全事件就包括“违规使用电子设备”。行业从业者寻求更大更强的权力不奇怪，可这也意味着他们的对立面——乘客更加弱势。实在令人担忧。

▲ “部门立法”必须被警惕，摆脱行业利益绑架

我国的立法权属于全国人大。而十八届四中全会明确提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这是因为，在以往的立法中，“部门立法”情况太严重了，甚至被总结为“国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益立法合法化”。

“部门主导立法”是很普遍的

实际上，当法律的草案送到全国人大进行审议的时候，已经到了一个中间的阶段了。而谁来制定草案，则意味着谁占有主导权和话语权。即使审议，也往往是修修补补，大局已定。如财新网所刊发的《人大主导立法：摆脱“部门绑架”》中，连续三届当选北京市人大代表的中国政法大学教授焦洪昌介绍，有些法案具有明显不合理之处，掺杂了过多的部门或行业利益，但是，一旦到了常委会审议阶段，再想推翻重来或者直接否决，基本不可能。

实际上，很多人大代表和有识之士早就提出来，应当让人大更多地去主导法案的起草工作，这样也能更好地协调各方，摆脱“部门立法”。在立法法修改时，曾经有很激烈的讨论。而最终，立法法规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作”。可惜在民航修改草案意见稿中，似乎并未看到人大提前参与的身影。显然，应该扭转这个问题。否则，“立法部门化” 最终可能只代表行业的利益。而即使有关部门确实努力做好平衡，也很难不被自己的立场所左右或者拖累，让大众质疑。

结语

一个与时代潮流所相悖的条例被立法，这是逆时代而动。理顺相关立法流程，防止“立法部门化”  和行业利益为先，太重要了。

本期责编  

王杨

亡羊补牢                                                                                  

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